ATCHADE Clément : LA COOPÉRATION FRANÇAISE EN AFRIQUE DE L'OUEST: ANALYSE DES INTERVENTIONS DE L'AFD DANS LA FABRIQUE DES POLITIQUES PUBLIQUES AU BÉNIN

Auteur/Autrice : Clément ATCHADE
Direction de thèse : Sergiu MISCOIU
Discipline : Sciences politiques
 

Résumé :

Au Bénin, la coopération technique française a une longue histoire. Avec son premier projet, le boulevard de la Marina, l'AFD matérialise sa présence dans l'action publique interne du Bénin en 1951. S'en sont suivis plusieurs autres comme le développement du port, de l'aéroport, d'usines d'égrenage du coton, de l'énergie solaire ou encore de pratiques agro écologiques, l'accompagnement des communes à travers la coopération décentralisée, et enfin l'accompagnement continu des populations vulnérables à travers la santé, l'éducation, la formation et l'emploi. Dans les différents programmes d'actions du Gouvernement que le Bénin a connus, le partenariat avec l'AFD a toujours joué un rôle déterminant aussi bien dans l'élaboration que dans le financement pour une mise en œuvre des politiques sectorielles. Le même constat s'observe depuis l'avènement des Objectifs de Développement Durable. Depuis l'historique conférence nationale des forces vives de la nation de février 1990 au Bénin, ayant ouvert la voie de la démocratisation dans plusieurs pays de l'Afrique de l'Ouest, tout convergeait à tisser un lien solide avec l'Agence Française de Développement (AFD). En témoignent la multitude de politiques sectorielles de l'Etat béninois et son interaction avec l'Agence Française de Développement qui figure parmi les trois premiers contributeurs étrangers du pays par sa participation active au financement des projets publics. Les discours et stratégies au niveau national et international tendant à déconstruire les perceptions sociales et historiques sur l'aide au développement en lien avec la colonisation, n'ont pas réussi à émousser l'ardeur de l'AFD à renforcer sa coopération technique avec le Bénin encore moins sa détermination à la préserver même dans un contexte de multilatéralisme affichée et du panafricanisme moderne. Pourtant, il convient de faire remarquer qu'en science politique, les études existantes sur la politique étrangère et même la coopération internationale sont souvent réduites à une vision factuelle et superficielle de celle-ci, sans aucun apport des théories des politiques publiques. A travers cette étude, nous envisageons aller au-delà des études classiques ou des sentiers battus de deux branches de la discipline science politique. Il s'agit des relations internationales et les politiques publiques dont les travaux portent souvent sur la comparaison des politiques de sécurité ou militaires, de guerre, de la paix, de la diplomatie et de défense, écartant ainsi la prise en considération de l'impact et l'évaluation des politiques issues de la coopération internationale. En conciliant les concepts de la sociologie des relations internationales et d'analyse des politiques publiques, nous allons étudier les mécanismes de participation des agences internationales à l'émergence de l'action publique en Afrique de l'Ouest. En effet, notre cas d'étude sera l'AFD et ses interventions dans la fabrique de l'action publique au Bénin. Concrètement, nous comptons étudier la contribution de la France à travers l'AFD dans les polices, mécanismes et dynamiques au Bénin d'une part, et son influence sur la légitimation des gouvernants par les politiques publiques d'autre part. Dans cette perspective notre sujet est intitulé : « La coopération française en Afrique de l'ouest : analyse des interventions de l'AFD dans la fabrique des politiques au Bénin ». L'objectif principal de cette recherche est de mettre sur tapis et approfondir les réflexions sur la question de la circulation des politiques publiques dans des États sous régime d'aide. Cette multipositionnalité (infranationale, nationale et internationale) des acteurs s'explique notamment par la situation des États africains caractérisée par une forte « dépendance » financière et en ressources humaines à l'égard de l'aide internationale et des investisseurs privés étrangers. Les études ont démontré que les agendas des organisations internationales et des bailleurs de fonds sont porteurs de reconfigurations de sens, de narrations, de programmes et d'instruments de politique publique. Par exemple, certains auteurs se sont questionnés sur la diffusion du référentiel du marché dans les politiques publiques dans le cadre des conditionnalités de l'aide internationale. Ève Fouilleux montre le rôle central de la Banque mondiale dans la fabrique des politiques publiques globales et écrit : « l'influence et le leadership cognitif de la Banque mondiale s'est ainsi tout particulièrement affirmé à partir du début des années 1980 quand elle a lancé […] les programmes d'ajustement structurel pour les imposer aux pays en développement en contrepartie de nouveaux prêts ou de l'échelonnement d'ancien prêts. De facture extrêmement libérale, ces programmes reposaient sur des mesures de […] réduction des dépenses publiques, privatisations massives, réduction des subventions publiques, blocage des salaires. Ils se déclinaient également en programmes sectoriels dans les différents domaines de politique publique ». Ces questionnements et ces résultats font écho aux travaux, au Nord comme au Sud, sur les politiques publiques multilatérales et le rôle singulier des institutions financières internationales dans le contrôle du savoir expert via par exemple le « Global Development Network » et plus spécifiquement dans la fabrique et la circulation du référentiel marchand, notamment dans la construction des problèmes et de leurs solutions. Dans ces débats, les travaux en analyse des politiques sur le continent africain ont validé des résultats bien ancrés en économie politique. Les prescriptions et agendas internationaux se superposent, la plupart du temps, à des dynamiques nationales et locales (par exemple dans l'enseignement supérieur. Après des travaux très formels et mécaniques sur le mimétisme institutionnel, les recherches sur les politiques publiques en Afrique confirment que les transferts d'actions publiques sont synonymes de transaction, de négociations et d'ajustements à géométrie variables. Ces résultats se sont inscrits très tôt dans la démarche sociologique des configurations transnationales en réaffirmant que la fabrique de l'action publique n'est pas faite que de convergence et de mimétisme, mais bien de nouvelles formes de réappropriation, de bricolage, de traduction, d'hybridation, voire d'innovations. Dans la majorité des cas et malgré les caractéristiques de l'économie politique impliquant une forte « dépendance » en termes de ressources économiques, humaines et organisationnelles, le système importateur possède des formes d'autonomie et des marges de liberté puisque le transfert d'éléments exogènes s'insère dans le cadre d'une négociation (Darbon, 2009) et de bricolage de politiques publiques. Par exemple, Jean Balié et Ève Fouilleux en proposant une mise en perspective des politiques agricoles communes africaines avec celle de l'Union Européenne, réfutent l'hypothèse d'une convergence inévitable et soulignent plutôt « l'ambivalence et les complexités des situations concrètes ainsi que les différences de trajectoires entre pays et groupes de pays […]. Des pratiques identiques peuvent avoir des significations et des répercussions très différentes d'un continent à l'autre ». La sociologie de la circulation des politiques publiques se retrouve également dans la diffusion d'instruments, de techniques et d'une ingénierie internationale pouvant également servir de ressources politiques. Le continent a constitué un terrain d'observations foisonnantes pour appréhender l'essor des réformes de l'administration, de la gouvernance et du Nouveau management public sous tous ces aspects afin d'analyser ces nouvelles procédures bureaucratiques, davantage axées sur la performance et la qualité, dans de nombreux secteurs de politiques publiques. Ces vagues de réformes bureaucratiques se sont par ailleurs accompagnées de formes de « dépolitisation » et de « technicisation » des instruments, stratégies développées par les organisations internationales pour contourner le risque d'intervenir sur le politique au niveau national et pour faire valider sans coût politique des choix et des changements majeurs. L'essor de ces nouvelles techniques de gouvernement, qui transforment les rapports sociaux, ont également contribué à faire de l'Afrique un « laboratoire », obligeant le chercheur à repenser et reconsidérer les transferts Nord-Sud vers des dynamiques Sud-Sud et Sud-Nord. Malgré l'existence d'une telle littérature sur l'analyse des politiques publiques du continent, des travaux scientifiques approfondis sur la circulation de l'action publique multilatérale n'existent pas. Pourtant au Bénin, des organisations internationales et des Etats notamment de grandes puissances interagissent avec les gouvernants dans les processus de politiques publiques. C'est pourquoi notre choix de sujet est porté sur la coopération française au Bénin avec pour cas, les interventions de l'Agence Française de Développement. La gouvernance démocratique au Bénin dans sa pratique, mise sur la coopération au développement et d'autres mécanismes institutionnels pour mobiliser des ressources de financement de ses politiques publiques. A part l'Etat de droit, l'alternance au pouvoir, la séparation des pouvoirs et autres, la légitimation de la gouvernance politique se manifeste par l'effectivité des actions des gouvernants. Elle s'exprime par la présence du pays sur la scène internationale et son éligibilité aux mécanismes internationaux de financement ou de mise en œuvre des politiques publiques. Ainsi, dans sa politique étrangère au Bénin, la France qui à travers l'aide publique au développement (APD) mobilise des acteurs publics et privés pour apporter des outils et instruments d'action publique afin d'améliorer les conditions de vie des populations. C'est dans ce cadre que l'Agence Française de Développement (AFD) présente depuis 1951 intervient principalement en faveur de l'amélioration de l'accès aux services essentiels. Les politiques de développement se multiplient à travers les différents gouvernements des Présidents qui se sont succédé au pouvoir. Les politiques publiques dans les différents secteurs se multiplient, évoluent et se transforment au fil des années. Les acteurs (partenaires techniques et financiers, Etat, société civile, secteur privé) restent évolutifs. C'est ainsi que l'AFD sur la base d'un partenariat avec le Bénin accompagne un certains de secteurs aussi bien dans l'élaboration que dans le financement des politiques sans oublier la conduite des politiques de développement à travers des projets et programmes. Le 27 juillet 2022 à l'occasion de la visite officielle du Président français Emmanuel MACRON au Bénin, le Président Béninois Patrice TALON déclare : « Au plan économique, les appuis financiers publics directs de la France au Bénin avoisine demi-milliard d'euros et ont couvert la plupart des domaines d'intérêts prioritaires, et ce sur la période de 2017 à 2022. Sur cette même période, les banques privées françaises sont intervenues dans le financement des investissements publics du Bénin à hauteur de 800 millions d'euros avec la garantie BPI pour la plupart. Ce qui veut dire que même l'intervention des privés a été soutenue par l'Etat français. Tout cela c'est sans compter les marchés financiers obligataires » Le Président de la République du Bénin poursuit en concluant : « qu'en somme la mobilisation des ressources d'appui auprès de la France aussi bien publics que privées nous a permis au Bénin de financer les investissements à un niveau qui a atteint un milliard et demi d'euros. Aussi dans la même période, les entreprises françaises intervenants au Bénin ont été adjudicateur den marchés publics évalués à plus d'un milliard d'euro ». Au regard de ce bilan de coopération entre les deux pays, Patrice Talon qualifie les relations entre le Bénin et la France de ces dernières années de décomplexées et débarrassées des pesanteurs du passé. Cette panoplie d'interventions de la France au Bénin sur politiques publiques est rendue possible grâce au mécanisme de l'Agence Française de Développement (AFD) mise en place pour appuyer l'action étatique dans divers domaines et en lien avec les objectifs de développement durable (ODD). De ces constats, il ressort que les perceptions sur la notion de l'aide publique au développement sont reléguées au second sang, mettant en évidence celle de la coopération ou encore de partenariat. Pourtant dans la pratique, même si le volume de l'aide publique française ne fait que chuter au fil des années, elle continue d'exister dans la mise en œuvre de sa politique étrangère. La présence de la France par le biais de l'AFD dans l'action publique au Bénin est une réalité palpable. Par ces constats, l'on peut à l'analyse s'interroger sur le rôle déterminant que joue l'AFD dans le processus des politiques publiques au Bénin. Ceci en partant de la mise sur agenda jusqu'à l'évaluation en passant par leur formulation, la décision et la mise en œuvre de ses politiques. La curiosité scientifique nous amène à interroger les interactions entre les acteurs dans les processus de coopération ainsi que la gouvernance de l'action publique d'une part, et l'impact de l'intervention de cet établissement public français sur la production de l'action public au Bénin d'autre part. Ainsi, nous inscrivons cette recherche dans le cadre de la coopération française en Afrique en général et celle avec le Bénin en particulier sous le prisme de la gouvernance des politiques publiques. Pour ce faire, nous allons partir de l'aide publique au développement de la France dans sa globalité pour venir à sa contribution à la gouvernance démocratique par des politiques publiques au Bénin. C'est pourquoi notre question de recherche est formulée ainsi qu'il suit : Comment la coopération française à travers l'Agence Française de Développement contribue-t-elle au renforcement de la légitimité étatique par l'élaboration et la gouvernance des politiques publiques au Bénin ? A. Hypothèses Cette interrogation principale permet de formuler quelques hypothèses expliquant les mécanismes d'intervention de l'AFD et ses effets dans le processus d'identification des problèmes publics, l'élaboration et la mise en œuvre de l'action publique au Bénin. ✓ La coopération entre l'AFD et le Bénin favorise la mise sur agenda politique des problèmes publics qui figurent dans les programmes d'actions du gouvernement et des collectivités territoriales du Bénin. ✓ Les idées, intérêts et institutions déterminent les politiques publiques construites et mises en œuvre par l'AFD et les gouvernants au Bénin. ✓ L'aide publique au développement distribuée par l'AFD dans sa coopération avec les autorités publiques du Bénin entraîne des changements socio-économiques et renforce la légitimation de l'Etat grâce aux projets et programmes au sein des communautés. ✓ La faible contextualisation des politiques de l'AFD au Bénin entraîne des effets contraires au sein des communautés. B. Les Objectifs L'objectif général est de présenter les mécanismes d'intervention et les instruments d'action de l'AFD afin d'analyser leurs effets sur les politiques publiques élaborées puis mises en œuvre par les autorités publiques du Bénin et les évaluer. De façon spécifique il s'agit de : ✓ Présenter les mécanismes et les instruments d'action qui définissent les prioritaires des gouvernants dans la coopération entre l'AFD et le Bénin. ✓ Identifier les catégories d'acteurs et les dynamiques institutionnelles de l'action publique portée par la coopération entre l'Agence Française de Développement et les entités étatiques du Bénin. ✓ Evaluer les politiques publiques assorties de la coopération entre l'AFD et les gouvernants afin de déterminer leurs impacts sur les progrès socioéconomiques. ✓ Identifier les limites de la coproduction de l'action publique entre l'AFD et les institutions du Bénin afin de proposer des pistes d'amélioration de la coopération entre les deux entités.